Il semble que l’administration française soit désormais acquise sans réserve au management : nul ne conteste plus en effet la nécessité pour l’administration d’utiliser au mieux les moyens dont elle dispose et d’améliorer l’efficacité de son action. La logique managériale s’est donc apparemment acclimatée dans l’administration française, en modifiant profondément les modes de pensée et les comportements. Si des difficultés subsistent au niveau de l’application concrète, elles sont imputées aux inévitables pesanteurs bureaucratiques, sans que soit mis en cause le bien-fondé des objectifs.
par Jacques Chevallier et Danièle Loschak
Ce discours doit cependant être traité avec circonspection : s’il révèle une inflexion sensible des représentations et des valeurs, au moins au sommet de la hiérarchie administrative, le modèle administratif traditionnel n’a pas pour autant disparu. L’administration française se trouve en fait prise entre deux rationalités contradictoires : l’une juridique, l’autre managériale, qui s’opposent mais aussi se combinent dans son fonctionnement concret.
Un processus américain difficilement transposable en France
L’adhésion aux principes du management est, dans l’administration française, un phénomène nouveau. Jusqu’à une période très récente, l’administration s’était, au contraire, montrée résolument allergique à ce type de préoccupations. Cette attitude n’était, à vrai dire, pas propre à l’administration : les entreprises privées, elles aussi, ont pendant longtemps résisté à l’introduction de méthodes susceptibles de bouleverser leur style de direction : protégées de la concurrence étrangère, de taille limitée et de structure patrimoniale, elles percevaient mal l’intérêt d’une transformation de leurs modes d’organisation et d’action. L’idée d’une gestion rationnelle des entreprises, qui s’est imposée aux États-Unis dès la fin du XIXè siècle, a eu en France un faible impact et les théories managériales, d’abord centrées sur l’organisation technique du travail, puis enrichies par la prise en compte du facteur humain, enfin ouvertes sur les variables d’environnement, sont restées à peu près inconnues.
La confrontation permanente de ces théories à la pratique allait permettre pourtant l’élaboration de problématiques de plus en plus fines, systématiques et sophistiquées, ainsi que la formulation de préceptes d’application très générale : visant à l’agencement rationnel des moyens matériels et humains, en vue d’atteindre dans des conditions optimales les objectifs fixés, le management est apparu comme transposable à tous les niveaux de la réalité sociale. Aux États-Unis, le secteur public a été soumis très tôt, à l’instar des entreprises privées, aux disciplines managériales.
Le management n’a pris réellement son essor en France qu’après la Seconde Guerre mondiale, à la faveur du développement industriel et de l’ouverture des frontières, qui ont contraint les entreprises à un vaste effort de modernisation et de restructuration. Insérées dans un espace élargi, mais du même coup soumises à la dure pression de la concurrence, les entreprises privées ont été obligées d’ajuster leurs stratégies, d’adapter leurs structures et d’améliorer leur productivité, elles ont découvert à cette occasion les principes d’une gestion rationnelle qu’elles avaient jusqu’alors le plus souvent ignorés. Cet essor du management a entraîné l’émergence de nouvelles valeurs : aux anciens impératifs de sécurité, de stabilité et de garantie se sont substituées les idées d’efficacité, de compétitivité, de rentabilité, qui vont être érigées en véritables dogmes et rayonner à travers la société tout entière.
Néanmoins la diffusion dans l’administration de ces nouvelles valeurs se heurtait à des obstacles supplémentaires, et spécifiques, dans la mesure où l’administration française a été bâtie sur des principes diamétralement opposés : son but n’était pas le rendement, mais le service du public ; et avant de rechercher l’efficacité, elle était censée veiller à la régularité de ses démarches. De ce fait, la logique managériale a été au début considérée comme inapplicable à l’administration, en tant que contraire à sa finalité propre. La gestion publique apparaissait irréductible à la gestion privée et soumise à des contraintes de nature radicalement différente.
Des difficultés inhérentes à la nature même de l’administration française
La conversion de l’administration au management résulte d’une modification profonde du sens même de l’institution administrative. D’abord, la position de l’administration dans la société a changé. L’administration n’est plus cantonnée dans des attributions limitées, son champ d’action s’est dilaté aux dimensions de la société tout entière : devenue un véritable agent économique, elle gère elle-même une série d’activités essentielles à la vie nationale. Or, si elle prétend agir sur le marché, elle en subit aussi les contraintes et les entreprises publiques sont bel et bien amenées à intérioriser, au moins partiellement, la logique de la compétitivité et de la rentabilité qui est celle du secteur privé. Corrélativement, l’ampleur des tâches que l’administration est appelée à assumer et la responsabilité qui lui est confiée de veiller au développement d’ensemble de la société impliquent la réorientation de ses méthodes : dotée de ressources limitées, l’administration est tenue de les employer à bon escient, en définissant certains objectifs prioritaires, en se donnant une stratégie cohérente d’intervention et en évitant toute déperdition de moyens. L’impératif d’efficacité semble dès lors peser sur l’administration avec plus de force encore que sur les entreprises privées, dans la double mesure où elle est garante du bien-être collectif et comptable des ressources qui lui ont été confiées pour y parvenir. L’accroissement de la richesse nationale constituant pour l’administration une contrainte d’objectif comparable, sinon identique, à celle du profit pour l’entreprise privée, rien ne paraît plus devoir s’opposer à l’application des mêmes principes de gestion.
Le modèle administratif traditionnel s’est révélé incapable de faire face à ces données nouvelles. La rigidité, le formalisme, la lenteur qui sont les signes distinctifs de ce modèle, sont incomparables avec les fonctions désormais assignées à l’administration, qui exigent au contraire souplesse, faculté d’adaptation, rapidité de réaction. Le mode de fonctionnement bureaucratique, par lequel l’administration avait fortement contribué à préserver la stabilité des équilibres sociaux, est frappé d’obsolescence : il n’apparaît plus que comme un frein à débloquer, un obstacle à lever, pour que l’administration puisse jouer pleinement son rôle. Du même coup, le système de légitimation sur lequel l’administration s’appuyait perd de sa pertinence : l’obéissance scrupuleuse à la loi ne suffit plus à doter l’action administrative d’un bien-fondé incontestable : suppléant une caution juridique devenue insuffisante, relayant un pouvoir politique défaillant, l’administration est tenue de forger sa propre légitimité, en produisant la preuve qu’elle agit au mieux de l’intérêt collectif, et cette preuve résultera notamment de la qualité et de la rigueur des méthodes de gestion utilisées. L’administration tend donc à glisser d’une légitimité extrinsèque, renvoyant à un ordre juridico-politique qui l’englobe et la dépasse, à une légitimation intrinsèque, fondée sur le contenu même des opérations engagées.
Enfin la diffusion des valeurs managériales dans la fonction publique a été favorisée par l’effacement partiel de la ligne de démarcation tranchée qui séparait traditionnellement en France le public du privé. La dilatation de l’appareil administratif a eu pour effet de rendre les frontières entre les deux secteurs plus floues et d’atténuer la conscience, auparavant très aiguë, de la spécificité administrative. La création de circuits réguliers et réversibles d’échanges, la mise en place de passerelles entre la haute fonction publique et le monde des affaires ont entraîné le rapprochement des représentations des intéressés et une plus grande réceptivité administrative aux valeurs sociales dominantes. L’administration va se trouver insensiblement contaminée par la nouvelle dynamique de l’efficacité et de la rentabilité, qui irradie le corps social entier. Le postulat ancien selon lequel la gestion publique ne saurait être mesurée en terme d’efficacité va progressivement céder la place à l’idée que l’administration est tenue, tout comme les entreprises privées, de rechercher une productivité accrue et de rationaliser ses méthodes de travail en faisant appel aux techniques modernes d’organisation et de décision : tous les services publics étant plus ou moins justiciables de jugements de coût- avantage, rien ne s’opposerait plus à la transposition des principes du management dans la gestion publique — sous réserve des adaptations nécessaires. Ce véritable basculement des mentalités est évidemment annonciateur de profondes mutations : le mythe managérial qui envahit peu à peu, par effet de mimétisme et d’imprégnation, toute l’administration contraint celle-ci à une remise en cause globale de ses finalités, de ses structures et de ses méthodes.
Les effets de l’introduction du management sur l’administration française
L’introduction des méthodes managériales va effectivement devenir au milieu des années soixante un nouvel enjeu de pouvoir dans l’administration française. Le mouvement de rationalisation des choix budgétaires, lancé en 1967, constitue la première tentative systématique et cohérente d’expérimentation du management dans l’administration française, puisqu’elle s’applique à l’ensemble des processus décisionnels et traite les diverses fonctions administratives dans une perspective globale. Traduisant la prise de conscience soudaine dans la haute fonction publique que le management pouvait être le moyen de dynamiser, de moderniser et de rationaliser une institution engoncée dans le carcan bureaucratique, ce mouvement va contribuer à réactiver les clivages intra-administratifs : l’enthousiasme des dirigeants, convaincus que la rationalisation des choix budgétaires doit améliorer l’efficacité des services et renforcer leur autorité, se heurte à la passivité des exécutants et à la résistance ouverte des cadres moyens, qui redoutent que les nouvelles méthodes ne compromettent la position qu’ils occupent dans l’organisation. C’est donc par voie d’autorité, et entouré de la méfiance des échelons subalternes que le management fait son entrée dans l’administration française : les innovations sont préparées dans le secret, puis imposées à la base sans consultation préalable.
Les effets de l’introduction du management sur l’administration française peuvent être envisagés selon deux problématiques différentes. Tout d’abord, il est possible de considérer le management comme un modèle spécifique d’organisation, sous-tendu par une rationalité propre, radicalement différente de la rationalité juridique qui inspire le modèle bureaucratique auquel il s’oppose irréductiblement. Comme l’administration française a été construite selon ce dernier modèle, l’introduction du management créerait en son sein une contradiction antagonique : elle serait le théâtre d’un conflit inexpiable entre deux rationalités antinomiques, exerçant sur elle des impulsions opposées, et dont l’affrontement devrait se résoudre par la disparition de l’une ou de l’autre. A cet égard, l’enlisement progressif de la rationalisation des choix budgétaires inclinerait à penser que la rationalité managériale n’a eu qu’un effet superficiel, épidermique sur l’organisation et que le modèle administratif traditionnel a victorieusement résisté à son assaut. Mais cette présentation ne saurait donner en fait satisfaction : en effet, comme le modèle bureaucratique, le modèle managérial n’est qu’un idéal-type, qui ne s’applique jamais tel quel et dont la traduction concrète suppose toujours un compromis avec le réel. S’agissant de l’administration française, l’empreinte de la rationalité juridique n’a jamais impliqué une organisation monolithique et stéréotypée, animée par le souci exclusif de régularité et imperméable à toute considération d’efficacité, aussi le management a-t-il, par effet de résonance, réactivé certains aspects latents du fonctionnement administratif. A l’inverse, la rationalité managériale ne saurait, dans l’administration, prétendre se substituer purement et simplement à une rationalité juridique, qui est un élément constitutif et substantiel du phénomène administratif.
Dès lors, le problème doit être posé en termes, moins de conflit de rationalités, que d’entrecroisement, d’imbrication, de parasitage : d’une part, la rationalité juridique, sur laquelle s’appuie l’organisation traditionnelle, est partiellement remodelée sous l’influence des concepts managériaux, d’autre part, et à l’inverse, la rationalité managériale ne s’applique qu’au prix de torsions souvent considérables, destinées à la rendre compatible avec le moule juridique dans lequel reste coulée l’action administrative. L’opposition et le frottement des deux rationalités juridique et managériale, dont l’équilibre est fondamentalement instable, crée donc une tension dynamique qui contribue à faire évoluer le système administratif français.